KEBIJAKAN PEMANFAATAN LAHAN UNTUK KESEJAHTERAAN PETANI

*)

A. PENDAHULUAN

Lahan adalah salah satu sub-faktor teknis dalam pertanian, yang bekerjanya tidak dapat dilepaskan dengan sub-sub faktor lainnya dalam agrarian untuk mencapai tujuan.

Kebijakan pemanfaatan lahan utntuk kesejahteraan petani adalah suatu das Sollen di Indonesia, karena dalam kenyataannya sampai sekarang kebijakan pemanfaatan lahan tidak jelas dan nasib petani masih jauh dari sejahtera (das Sein). Kebijakan pemanfaatan lahan adalah bagian dari kebijakan pertanahan, yang dapat berupa prinsip-prinsip, norma-norma, pedoman-pedoman mengenai pertanahan yang dituangkan kedalam peraturan-perundangan dan/ atau keputusan-keputusan aparat pemerintah. Pelaksanaannya dapat berbentuk program-progam, misal. transmigrasi, extensifikasi pertanian dengan membuka lahan gambut, program kemitraan dibidang pertanian seperti PIR-Bun maupun PIR-peternakan, dll.. Lebih jauh kebijakan pertanahan adalah bagian dari kebijakan agraria secara keseluruhan (pertanahan, perairan, udara dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya). Untuk itu kebijakan pemanfaatan lahan membutuhkan kebijakan yang komprehensif.


B. PASAR TANAH DAN PETANI

Pasar Tanah (Land Market) mensyaratkan a.l. adanya "kebebasan berkontrak", "subyek-subyek bebas keluar masuk pasar", serta "kepastian hukum". Model seperti ini pada dasarnya hanya dapat diterapkan di negara-negara maju, yang sudah mempunyai sistim agraria (pertanian) yang relatif stabil.

Maraknya alih fungsi lahan pertanian ke non-pertanian, lebih banyak disebabkan oleh desakan ekonomi akan tuntutan kebutuhan hidup petani yang hidup dalam masyarakat industri, misalnya tuntutan kebutuhan sehari-hari, pendidikan, kesehatan, dll., seiring dengan nilai tukar hasil pertanian yang tidak menentu dan bahkan mempunyai resiko merugi. Sementara "pasar tanah" berjalan begitu saja tidak didukung oleh syarat-syarat yang layak yang harus dipenuhi, yang didesak oleh kebutuhan tanah untuk kegiatan industri dan jasa, infrastruktur, pemukiman, turisme, dll..

Di Indonesia subyek petani kebanyakan masih dalam posisi ekonomi lemah (bagian dari akibat kebijakan sistim pertanian yang tidak menjamin sustainibilitasnya), sementara kebebasan berkontrak pada dasarnya mensyaratkan adanya pihak-pihak dalam kedudukan yang "seimbang", disisi lain kepastian hukum di bidang pertanahan masih jauh (lihat uraian dibawah E).

Oleh karena itu, berjalannya "pasar tanah tak bersyarat" ini mendesak perlunya kerangka kebijakan pertanahan yang melindungi semua pihak, terutama pihak ekonomi lemah, mencegah cara-cara pemerasan, mencegah kerusakan lahan dan memelihara kesuburan lahan (jawaban untuk ini dapat dikaji uraian dibawah C, D,E,F,G).


C. TUJUAN POLITIK AGRARIA DALAM KERANGKA HUKUM

Sebagai Negara Hukum dan Negara Kesatuan Republik Indonesia menuntut politik agraria berpijak pada kerangka hukum, untuk menjamin kesejahteraan petani seimbang dengan mereka yang berkerja dibidang non-pertanian, menjamin pangan penduduk dengan harga yang pantas serta menjamin kelestarian lingkungan hidup dan pemeliharaan pemandangan.

Tujuan politik agraria Indonesia berdasarkan Penjelasan Umum I UUPA, yaitu untuk meletakkan dasar-dasar hukum agraria Nasional guna kesejahteraan rakyat, yang pertama dan utama untuk menjamin kesejahteraan rakyat tani, kedua untuk kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum pertanahan dan ketiga untuk memberikan kepastian hukum mengenai hak-hak atas tanah. Dengan demikian pertanian merupakan bidang penting, bahkan inti, dalam hukum agrarian Nasional, dimana petani sebagai titik pusat tujuannya. Tujuan politik agraria yang stabil adalah modal awal, dasar untuk pembentukan konsep dan strategi kebijakan agrarian.

Namun pendidikan hukum maupun praktek politik selama ini cenderung mengidentikkan tujuan agraria sama dan sebangun dengan tujuan nasional, yaitu untuk kesejahteraan rakyat. Pengertian itu sama seperti apa yang dicanangkan dalam visi BPN. Sedangkan Departemen Pertanian mempunyai visi meningkatkan produksi dan meningkatkan pendapatan petani. Visi ini rawan kebijakan tambal sulam dan tidak menjamin kesejahteraan petani dan pangan penduduk. Dengan demikian konstruksi untuk pembuatan konsep kebijakan agraria secara khusus tidak terpikirkan.

Jaminan kesejahteraan "petani" tidak dapat lepas dari kebijakan untuk sistim "usaha pertanian", yang sustainable. Sedangkan politik pertanahan pada dasarnya sebagai sub-tujuan politik agraria (baca= pertanian).

Di dalam era globalisasi, dimana negara satu saling bergantung dengan negara lainnya, menuntut adanya pengaturan-pengaturan khusus untuk masing-masing bidang guna memenuhi tuntutan kebutuhan-kebutuhan hidup manusia yang semakin komplek. Dengan ikutnya Indonesia dalam perjanjian pasar bebas WTO mau tidak mau bangsa Indonesia dituntut untuk dapat segera menata sistim agrarianya secara rasional, yang kewenangan dan tanggung-jawab utama di tangan Pemerintah.

D. STRUKTUR AGRARIA

Politik agraria berdasarkan hukum sebagai dasar pembentukan konsep strategi kebijakan pertanian yang stabil, melibatkan seluruh faktor teknis, faktor ekonomi dan faktor sosial (Agrarstruktur).

Penggunaan secara ekonomis yang berkelanjutan atas tanah subur untuk produksi tanaman (produksi primer, a.l. pangan, bahan pakan, dll) dan produksi hewan (produksi sekunder) pada dasarnya inti dasar pertanian. Berdasarkan pengertian itu dan dikaitkan dengan tujuan politik agraria berdasarkan hukum, orang dapat membagi struktur pertanian ke dalam tiga faktor, yaitu faktor tehnik, faktor ekonomi, faktor sosial. Faktor teknis yaitu tanah dan/ atau lahan, tenaga kerja (petani, pekebun, peternak, dll. sejenisnya), peraturan-perundangan, aparat pemerintah dan organisasinya, organisasi petani dan koperasi-koperasi petani, organisasi pedagang pertanian, perjanjian-perjanjian dalam pertanian, sarana produksi pertanian mis. Bibit, pupuk, dll.. Faktor ekonomi banyak dipengaruhi oleh pasar, pajak pertanian, pembiayaan resiko pertanian, pengeluaran untuk jaminan sosial, dll.. Faktor Sosial, hal-hal yang berkaitan dengan jaminan kesejahteraan petani a.l. jaminan kesehatan petani, jaminan haritua petani, jaminan kecelakaan kerja, dll. Oleh karena itu kebijakan sector pertanian tidak dapat lepas dari sector-sektor lainnya, a.l. kependudukan, sistim sosial, sistim ketenaga kerjaan, dll. "Pertanian" dalam agraria ibarat pokok pohon, jika diangkat (permasalahannya), maka seluruh akar-akar (permasalahan) dapat atau harus ikut diangkat pula, supaya tidak mati.


E. PERENCANAAN UMUM DAN PEMANFAATAN TANAH

Dalam rangka sosialisme Indonesia pemerintah wajib membuat perencanaan umum mengenai persediaan, peruntukkan dan penggunaan bumi, air dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang terkandung didalamnya.

Mengkaji amanat tersebut diatas adalah mutlak diadakan perencanaan umum, sebagai syarat, untuk keadilan sosial. Perencanaan umum terdiri dari perencanaan sector-sektor dan perencanaan tata ruang (ruang daratan, ruang per-airan dan ruang udara, termasuk ruang di dalam bumi sebagai satu kesatuan wilayah), termasuk peraturan zonasi (zoning regulation).

Dalam tata ruang antara perencanaan sektor-sektor, termasuk perencanaan sektor pertanian, rencana tata ruang, keuangan dan waktu menuntut diadakan dalam waktu bersamaan. Hal ini mempunyai kaitan erat dengan perlindungan lahan, yang dapat diklasifikasikan kedalam perlindungan tanah terhadap bahan yang merugikan (contoh karena bahan kimia, secara alami keadaan tanah berubah, sehingga mereduksi kesuburannya). dan perlindungan tanah terhadap penggunaan tanah/ perlindungan tanah secara fisik a.l. perlindungan terhadap pemandangan (penggunaan tanah quantitatif), perlindungan tanah dari beban struktur tanah atau penggunaan tanah qualitatif (perlindungan erosi, dll.). Perencanaan umum mutlak adanya sebagai syarat untuk perlindungan tanah dan dapat berjalannya sistim pengendalian dan pengawasan pemanfaatan lahan, yang dapat diselenggarakan melalui ijin mendirikan bangunan dan ijin-ijin lainnya.
Tiadanya kebijakan pertanian yang stabil dan terus-menerus, dapat diartikan tiadanya perencanaan sektor pertanian yang konstruktif, diikuti dengan permasalahan sektor-sektor lainnya, terutama sector public.

Hal ini dapat dilihat dalam bangunan organisasi Lembaga Administrasi Negara dan Struktur organiasi Kabinet), serta kompleksnya permasalahan data dan informasi sektor-sektor dalam Pemerintahan, misal. data kependudukan, data pertanian, data pertanahan, data perpetaan, dll. menyebabkan pertanyaan besar, apakah UU Tata Ruang yang kemungkinan "dipaksakan" dapat diimplementasikan dan tidak menimbulkan konflik dan permasalahan yang lebih besar antara pemerintah dengan pemerintah, pemerintah dengan rakyat serta rakyat dengan rakyat, terutama mengenai pemilikan dan/ atau penguasaan lahan .

Penggunaan lahan pertanian memerlukan kepastian hukum (Rechtsicherheit), baik mengenai subyek hak maupun obyeknya. Subyek berarti siapa saja yang boleh mempunyai dan/ atau menguasai (usaha) lahan pertanian, hal ini berkaitan dengan sistim peralihannya: jual-beli dan/ atau pewarisan usaha pertanian, sewa, dll. sedangkan obyek dapat dikaitkan dengan prinsip-prinsip luas lahan pertanian yang ekonomis, jangka waktu, hubungan lahan dengan benda-benda yang ada diatasnya, pemanfaatannya, dll.
Kebijakan pertanahan menghadapi berbagai masalah dasar antara lain:
- Politik agraria yang keluar dari kerangka hukum
- belum adanya peta dasar yang berprinsip "satu peta satu bumi".
- Belum adanya perencanaan umum Nasional: perencanaan sector-sektor dan rencana tata ruang serta zoning regulation (UUTR), yang secara rasional tidak dapat diimplementasikan karena dihadapkan pada permasalahan agraria, khususnya pertanahan a.l. multi peta dasar yang tidak menjamin kepastian hukum penguasaan dan/ atau kewenangan di bidang pertanahan, lemahnya data dan informasi.
- Tiadanya kepastian hukum akan Tanah Negara, Tanah Hak maupun Tanah Adat.
- Belum adanya konsep distribusi tanah negara yang bermasa depan
- Tiadanya perencanaan umum Nasional yang stabil menghambat dan/ atau tidak memungkinkan daerah membangun agraria daerahnya secara konstruktif.

Misal terdapatnya instansi vertikal yang ada didaerah a.l. BPN, Kantor Pajak, Notaris, dimana data-data dan informasi mengenai peralihan hak atas tanahnya tidak dipunyai daerah (dari desa sampai provinsi), karena belum ada mekanisme yang mengatur pemberian informasi data pertanahan kepada daerah.

- Kompleksnya permasalahan dasar agraria, menjadikan kebijakan pertanahan yang komprehensif terlupakan dan/ atau sulit dilaksanakan.
- Terdapat produk peraturan-perundangan yang sifatnya sektoral.
Melihat begitu kompleksnya permasalahan yang seharusnya untuk melandasi kebijakan pemanfaatan lahan pertanian maka harapan untuk mencapai kesejahteraan petani masih jauh, khususnya tiadanya kepastian hukum (Rechtsicherheit) menjadikan terancamnya asas-asas hukum lainnya yaitu asas keadilan (Gerechtigkeit) dan asas kepatutan/ kelayakan (Gesetzmaessigkeit).
Permasalahan reforma agrarian dengan latar belakang peraturan-perundangan sudah menjadi ciri negara berkembang seperti Indonesia, ditambah lagi dituntut untuk menyesuaikan kebijakan pertanian dengan perkembangan ekonomi seperti yang dialami oleh Negara-negara maju.

Dengan demikian peraturan-perundangan agraria, seperti peraturan-perundangan Landreform (UUPA, Perpu no. 56 tahun 160 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, PP no. 224 tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Rugi, Hak sementara penguasaan tanah pertanian seperti sewa, bagi hasil, gadai, dll.), UU no. 18 tahun 2004 tentang Perkebunan, recana UU kebijakan lahan abadi, dll., serta program-program kebijakan pertanian lainnya perlu mendapat pemikiran serius dan prioritas Pemerintah dalam menjalankan pelayanannya dan tugas memakmurkan rakyat.


F. PUSAT - DAERAH UNTUK AGRARIA

Kebijakan Pemerintah mempunyai peranan yang menentukan untuk strategis bidang agraria, sebagai salah satu cabang ekonomi nasional, yang mempunyai permasalahan utama pada aspek-aspek kelembagaan sebagai titik paling lemah.
Dengan tiadanya politik agraria berdasarkan hukum, tiadanya konsep perbaikan agraria yang sustainable, menjadikan organisasi administrasi agraria tidak mempunyai struktur yang jelas dan kewenangan yang tidak jelas di bidang pertanahan dan/ atau pemanfaatan lahan dan/ atau hasilnya terpecah-pecah ke dalam berbagai insansi, a.l. Departemen Kehutanan, BPN, Departemen Pertanian, Departemen Perdagangan dan Perindustrian, dll., contoh: masalah produksi dan pasar beras ada ditangan antara lain Departemen Pertanian, Bulog serta Departemen Perindustrian dan Perdagangan, yang mekanismenya tidak jelas untuk jaminan kesejahteraan petani dan jaminan pangan penduduk secara sustainable. Disamping itu sistim pembangunan proyek dan target dan penyakit kronis administrasi yaitu egoisme sektoral (dan intern sektoral) menjadikan pemerintah membuat kebijakan tambal sulam.

Adannya pengakuan otonomi daerah, belum mendorong adanya pemerintah daerah secara langsung berupaya untuk memperbaiki sistim agraria secara komprehensif, serta menganggarkan secara khusus. Keadaan data keagrariaan tidak lengkap dan yang bersifat kuantitatif sangat lemah, peta lengkap belum tersedia, yang ada tidak detail dan parsial. Misal data dan informasi mengenai peralihan pemilikan dan/ penguasaan tanah serta pembebanannya terdapat pada instansi vertikal didaerah seperti BPN, Notaris, Kantor Pajak, dll. instansi pemilik peta dasar yang sifatnya sektoral. Sampai sekarang belum ada kewajiban dan mekanisme mengenai sharing pemberian data dan informasi mengenai keagrariaan pada pemerintahan daerah. Untuk penegakan otonomi daerah, hal tersebut mutlak dibutuhkan, untuk pemberdayaan dan/ atau dukungan secara penuh terutama terhadap desa, sebagai organisasi pemerintahan otonom terendah. Desa membutuhkan semua data dan informasi mengani desanya dari supra desa, untuk dapat digunakan secara terus-menerus, sehingga desa yang bersangkutan dapat membangun desanya secara konstruktif dalam kerangka pemerintahan negara kesatuan Republik Indonesia.

Dengan adanya seluruh data dan informasi secara terus-menerus pada setiap desa yang bersangkutan diseluruh Indonesia, Pemerintah dapat memanfaatkannya untuk dapat membuat Perencanaan Umum secara kontruktif (perencanaan sektor-sektor dan perencanaan tata ruang), yang sampai sekarang masih menjadi pekerjaan rumah yang luar biasa penting, besar dan mendesak untuk perbaikan Indonesia di masa kini dan dimasa depan.

Dalam era globalisasi dibutuhkan aparat pemerintah perdasarkan spesialisasi, sehingga dapat menciptakan aparat pemerintah yang berkarakter dan profesional, karena yang dituntut oleh rakyat yang utama adalah output, bukan proses. Untuk itu perlunya Lembaga Administrasi Negara (LAN) dan Menteri Aparatur Negara menata organisasinya untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan, khususnya di bidang strategis agraria dan/ atau pertanian.


G. PENDIDIKAN PERTANIAN

Faktor-faktor dalam struktur pertanian menuntut konstruktif, sistimatis dan logis untuk mencapai tujuan, yang dapat digambarkan dalam suatu Sistim Kebijakan Pertanian Bermasa Depan. Bagaimana kita dapat menyuluh dan/ atau mentransfer data dan informasi dengan baik kepada petani sementara kita sendiri belum mengetahui benar sistemnya.

Pendidikan pertanian adalah hal pokok untuk mendukung kebijakan pertanian. Dengan permasalahan yang begitu komplek dan mendasar dan belum adanya Hukum Pertanian dalam Sistim Hukum Nasional Indonesia, mutlak diperlukan pembentukan sistim kebijakan pertanian Indonesia yang bertanggung-jawab. Sehubungan dengan itu Fakultas Hukum dan Fakultas Pertanian adalah dua institusi yang mempunyai tanggung jawab, yang bekerjanya tidak dapat dipisahkan.


PENUTUP
Kebijakan pertanian dimasa depan dibutuhkan re-orientasi politik pertanian dalam kerangka hukum, merekonstruksi organisasi administrasi pertanian dan/ atau agraria, berdasarkan konsep yang konstruktif, berdasarkan permasalahan yang ada, dan disusun secara sistimatis dan logis untuk dapat mencapai tujuan yang stabil.

Referensi
Budi Harsono, Hukum Agraria Indonesia: Himpunan Peraturan-Peraturan Hukum Tanah, Cetakan ke 17, Edisi revisi, Djambatan, Jakarta, 2006
Didik J. Rachbini, Analisis Kritis Ekonomi Politik Indonesia, cetakan ke-2, Yogyakarta, 2003
Henny Mayrowani/Tri Pranadji/Sumaryanto/Adang Agustian/Syahyuti/Roosgandha Elizabeth, Ringkasan Executif Laporan akhir Studi Prospek dan Kendala Penerapan Reforma Agraria di Sektor Pertanian, Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial Ekonomi Pertanian, Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian, Departemen Pertanian, 2004
Hyun-Joon Kim, Bodenschutz Durch Bauplanungsrecht (Perlindungan tanah melalui hukum bangunan), Dissertasi, Universitas Goettingen, 1999.
Ja Noertjahyo, Dari Ladang Sampai Kabinet: Menggugat Nasib Petani, Kompas, Jakarta, 2005
Madekhan Ali, Orang Desa Anak Tiri Perubahan, Averoes press prakarsa, cetakan 1, Malang, 2007
Sujana Royat/Abdul Haris/Dadang Solihin/ Nana Apriyana (Editor), Rancangan Kebijakan Perpetaan Nasional untuk Mendukung Penataan Ruang, Direktorat Tata Ruang dan Pertanahan, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Jakarta, 2003
Warsito Utomo, Administrasi Publik Baru Indonesia: Perubahan Paradigma dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik, cetakan I, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2006.
Wolfgang Winkler, Agrarrecht (Hukum Agraria), diambil dari Volkmar Goetz/ Karl Kroeschell/ Wolfgang Winkler (Editor), Hand Worterbuch fuer Agrarrecht, Band I.
Peraturan-perundangan terkait


*) Oleh Any Andjarwati